环境责任险：最有前途，为何遇冷六年
国家：靠地方推广 地方：等国家研究作者： 南方周末记者 袁端端 实习生 王悦
2013-05-24 09:22:11 来源：南方周末
标签 环境险 环境污染 强制责任保险 环保部
地方政府不积极，单靠国家“添柴”，环境责任险这锅“米”很难熟。 （勾犇/图）
地方政府一直在等国家出规定和细则，其实是非常不幸的现状。
国家没有基础研究，没有统一标准，地方推广是很难的。
希望从一些地方得到经验，只能在试点中摸索前进。
现在还是试点，国家没有把它作为“全面日常工作”推广下来。
保险是经济手段，强制未必是最优的政策选择。
这需要国家强制，但不能在所有的环保领域。
这是专家眼中最有前途的政策，也是最市场化的一项产品，但试点六年，却频频遇冷。
2013年1月，环保部和中国保监会联合发文，指导15个试点省份在涉重金属企业、石油化工等高环境风险行业推行环境污染强制责任保险（以下简称环境险）。这是国家首次提出“强制”概念。这似乎预示着，未来环境险有望成为继交强险之后，在全国实施的第二个强制保险产品。
不过，“强制”只是指导意见，而且只是称涉重金属等行业“应当”投保。目前环境险采取的依然是政府推广、企业自愿的形式。
实际上，早在2007年，环境险试点已在全国铺开。环境险又被称为“绿色保险”，是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。
然而，试点六年间，推广困难重重，个别试点省份甚至至今没有一起理赔案例，也有人开始揣测“环保部门推动环境污染责任保险是替保险公司赚钱”。
南方周末记者调查了前几年的9个试点省市，投保数量参差不齐。2011年，湖南投保企业最多，为1027家。而湖北截至目前，试点400家企业中仅有35家企业参保。有不少省市环保部门连投保企业数量都没有统计。
到底为何各方叫好的政策在市场上却遇冷？南方周末记者采访了环保部环境与经济政策研究中心副主任原庆丹和湖北省环保厅污染防治处副处长陈志权，以期从国家和地方层面详解缘由。
左：原庆丹，右：陈志权。 （南方周末资料图/图）
国家、地方在等什么
南方周末：环境险遇到了哪些困难？
原庆丹：从2007年至今，国家政策上都发出了积极信号，导向上也是非常明确的。但总体效果并不尽如人意，保险公司产品供给乏力，企业对保险的有效需求不足，相关配套制度严重滞后。
对企业来说，积极性不高。一些企业去买保险并非寻求风险转嫁的因素，而给推广部门一个交代。环保总局曾在绿色保险试点一年后开展调研。报告显示，中石油、中石化集团公司不愿参保的理由是：公司财力雄厚，可自行解决污染赔偿问题，而且与现有的保险和基金制度不好协调。
对保险公司来说，他们有积极性，毕竟是个潜在的市场，但其观望和投石问路的状况还是普遍的。因为市场规模小，专业化程度低，保费并不算很高，与其他责任险相比，这个市场太小了。
陈志权：在投保企业中，国有企业居多，中小企业根本不配合。
我在孝感和黄石检查了两家涉重金属污染企业，劝企业考虑参保，企业都不愿意。他们有一系列疑问，不知道如何购买，为什么买，该花多少钱去买，以及将来的赔付范围怎么界定，是仅仅赔偿水体污染还是把土壤、空气及对居民的伤害也一起赔付，这些都没有界定清楚。
我还记得去到一个尾矿库。这个高约上百米的尾矿库，下面就是好几个村子。企业不愿意投入改造，也不愿参保，这些老企业负责人拍着胸脯和我说，肯定没问题，“我有检测设备，厂子都这么做几十年了”。
南方周末：那么原因是什么？
原庆丹：原因之一是因为交易成本太高，难以成交。保险公司怕自己的产品赔钱，企业觉得自己风险未必真会那么大，不需要买。第二，信息不对称。保险公司并不了解污染企业及环境损失等信息，很难设计出适合的产品；企业也不确定保险产品对自己的保障程度，同时也不能充分提供相关的污染信息。第三，企业的损害环境赔偿等责任也不明确、追索上不够有力，对企业来说，没有强烈的倒逼动力去投保。第四，环保部门对企业污染信息披露不够。第五，银行在给这些企业贷款时，只看有无环保审批手续，不认真考察项目的环保风险及分担机制，这和国际上的银行区别很大，不能对投资的环境风险作出制度制约。
陈志权：当初环保部提出这个概念非常好，但顶层设计上没有对推广问题进行充分研究，推广中遇到了很多问题：不清楚环境险适用于哪些范围，比如哪些重金属行业应该列入范围没有严格明确。比如电池厂商，电容量100万千安和40万千安的项目，投保数额一样吗？我们对印染厂或放射性厂，制定一样的保险可能吗？如果企业不买怎么制约？出事以后，对谁进行理赔，如何进行评估？这些都是空白。
因为国家在推广实行之前没有做科学的基础研究，我们这些管理者不知道怎么细化。
需要国家统一标准吗
南方周末：市场化产品也应该由国家提前做好这样的研究和制定统一标准吗？
原庆丹：对于实施什么样的规则，如何推广，全国没有统一的时间表和标准。关键还是靠当地的保险公司开发出适合本地需要的保险产品。环境污染都是所在地的污染，各个企业的环境风险都不一样，应该由地方环保局去研究实施。国家和省级环保部门牵头组织起来，更多的是一种倡导、检查或者激励培训。地方政府一直在等国家出规定和细则，其实是非常不幸的现状，很多政府部门都是依赖上级，没有自己去主动撬动市场、去发动民众，被动式的环保很难有作为。
陈志权：国家没有基础研究，没有统一标准，地方推广是很难的。我们（地方环保部门）本身的工作就多得不得了，怎么还有时间来研究呢？其次，我们作为环保部门，也没有资格去要求这些企业必须买保险。
一些做得好的地方，比如无锡、苏州、沈阳都有一些临时性的办法，但不固定，还是希望国家能有一个规则性的东西。我们的人手很有限，搞环保的人缺乏保险经验，搞保险的人又不懂环保，我们总不能当企业的“保险经纪人”吧？
南方周末：在目前的政策里，如何能调动地方政府的积极性？
原庆丹：地方政府工作千头万绪，主要还是靠部门推动。要调动积极性，一是考核地方政绩里要有风险防范的内容。二是对污染事故等损害赔偿要更加好操作，特别要满足老百姓的要求。这样实际是倒逼政府加强环境风险防范。三是，确实做得好的，也要给予激励，实际上保一方环境平安也是政绩。
陈志权：需要让技术第三方来做基础研究，细化这个保险的条款，现在大专院校和科研机构没有人来做这样的工作。我们主要是实地检查，发现有污染隐患的企业，或者企业附近有水源地，下游有住户村民，我们就会敦促它们去保险公司投保。
是否推早了
南方周末：面对这些问题，六年时间里有没有做过一些调研和改变？
原庆丹：调研几乎是年年都在做，我们和地方了解情况、推动组织调研，与一些研究单位和保险公司都做过调查。政策的效力也越来越高，我们做的最大的努力是，在《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》写进了一句话，上升到了国务院层面。另外也在组织试点做风险评级，评估企业环境风险有多高，也在相关法律里，修改对企业赔偿责任的要求。
陈志权：较为有力的变化是，大家都知道环境的问题能够对经济、社会造成严重后果。对于企业来说，环境污染造成的损失逐渐成为企业经济损失的重要部分，所以当下投保是值得的。
南方周末：为什么一直在试点，没有全面推行？
原庆丹：我们在设计时就考虑过面临的困难，但这是系统性问题，现有配套规则不够，所以一直在试点，也希望从一些地方得到经验，只能在试点中摸索前进。
陈志权：2007年起环境污染责任保险开始试点，一做就是七八年。当时是试点，现在还是试点，国家没有把它作为“全面日常工作”推广下来。今年倒是发了两个文件，其中有一个是指导意见，指导意见对实际工作没有多大意义。
南方周末：如果推广环境污染责任保险的各方面都不成熟，我们是不是推早了？
原庆丹：也不能这么说。因为有些地方还是发挥了一定作用。尽管距离理想化还有差距，但总要有逐步起步的过程。这些都是我们发出的政策信号，正因为是不成熟的，所以我们现在发的是倡导、指导性意见。在一些发达的地方，企业环境意识强，管理水平高，政策管理比较好，就容易实施的。中西部较为落后的地区就没有进行试点。
需要强制执行吗
南方周末：这个险种本身在设计上是否存在问题？
原庆丹：这个要具体评估，永远没有完善的。
陈志权：是的，很多内容没有理清，这个概念是从别的险种引入的，自己本身没有做基础研究，所以一直到现在都应用得很不好。尽管这是国家目前非常鼓励的一种形式。
南方周末：理赔评估到底谁来做？是否需要第三方的介入？
原庆丹：应该有第三方介入，要培育这样的机构，靠环保部门做不过来的。
陈志权：需要让第三方来做评估。
南方周末：那环境责任强制险是否应该强制？
原庆丹：保险是经济手段，强制未必是最优的政策选择。双方利益要对等、明确。如果法律责任和监督实施到位，企业就会愿意买的。
陈志权：这需要国家强制，但不能在所有的环保领域。重点要关注两个方面，所有的涉重企业和危险化学品等重点监控企业。
南方周末：最好的状态应该是什么呢？
原庆丹：保险公司帮助企业投保，政府提高意识，但不应过多地参与。银行和一些NGO参与监督，这点和国外差距还很大。仅靠环保部门肯定不行，需要法律来帮助环境违法成本的真正落实。最重要的是让市场最快地形成，激发各方需求。保险只是手段，不是最终的目的，只能不断的寻求最优方法。
陈志权：通过商业运作，也就是投保，有效地解决企业发生事故的后续问题，而不再是过去总是等着靠政府埋单。从事故双方来讲，都是有好处的。企业买了这项保险，可以起到警示作用，提醒企业生产哪里有风险。而对一般的受害方，也就是老百姓，会及时得到赔付，不是像过去等若干年，打官司兴许还不成。
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